[중대재해처벌법 주요쟁점]

산업안전보건법상 발주자의 책임에 관한 판례 동향에 대한 검토(발주자와 도급인의 구별) 

1. 법 규정

- “도급인”이란 명칭에 관계없이 물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 타인에게 맡기는 계약을 말한다. 

    (산업안전보건법 제2조 제7호)

- “건설공사 발주자”란 건설공사를 도급하는 자로서 ‘건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리하지 아니하는 자’를 말한다. 다만, 도급받은 건설공사를 다시 도급하는 자는 제외한다.

    (위 법 제2조 제10호)

- “건설공사”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공사를 말한다. (위 법 제2조 제11호)

  가. 건설산업기본법 제2조 제4호에 따른 건설공사

  나. 전기공사업법 제2조 제1호에 따른 전기공사

  다. 정보통신공사업법 제2조 제2호에 따른 정보통신공사

  라. 소방시설공사업법에 따른 소방시설공사

  마. 문화재수리 등에 관한 법률에 따른 문화재수리공사

2. 발주자와 도급인의 구별에 따른 효과

도급인은 산업안전보건법 상 안전보건조치 및 중대재해처벌법 상 안전보건확보의무를 부담한다. 다만, 건설공사의 발주자는 원칙적으로 산업안전보건법 상 도급인으로서의 안전보건조치 의무, 중대재해처벌법 상 안전보건확보의무가 없다.

중대재해처벌법 제4조에는 사업주나 경영책임자등의 안전보건확보의무에 관해 규정하고 있고, 제5조에는 도급, 용역, 위탁 등 관계에서의 안전보건확보의무에 관해 규정하고 있다. 

따라서 건설공사의 발주자는 원칙적으로 도급인으로서의 법적 책임이 없다. 다만, 건설공사의 발주자가 시공을 주도하여 총괄·관리하는 경우에는 도급인으로서의 법적 책임을 부담한다. 

이 때,‘건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리하지 아니하는 자’라 함은,‘건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리해야 할 지위에 있지 아니하는 자’를 말한다.

한편, 건설공사 발주자는 산업안전보건법 제67조부터 제73조 까지 산업재해 예방조치에 관한 의무 등을 준수하여야 한다. 

3. 울산지방법원 최근 판결의 주요 내용

형식상 발주자이지만 실질적으로는 도급인에 해당하는 3가지 경우를 예시하고 있다. (울산지법 2021. 11. 11. 선고 2021고단1782 판결)

-‘건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리하지 아니하는 자’는 

  - 실제로 시공을 주도하여 총괄･관리하지 아니한 자를 의미하는 것이 아니고, 

  - 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있지 않은 자를 의미한다.

* 위와 같이 해석하지 않을 경우, 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있음에도 불구하고 그와 같은 책임을 방기하고 실제로 총괄･관리하지 않은 도급인은 산업안전보건법이 정한 의무를 면하고, 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있지 않음에도 불구하고 수급인의 근로자들의 안전을 위해 의무가 없었던 안전조치까지 취하는 등 시공을 총괄･관리하였으나 그 안전조치가 산업안전보건법이 정한 기준에 미치지 못한 발주자는 산업안전보건법에 따라 처벌되는 불합리한 결과가 발생하고, 이는 규범의 목적에 부합하지 않게 된다.

- 건설공사를 도급한 도급인이 산업안전보건법이 정한 도급인의 책임을 부담하기 위해서는 그 도급인에게 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있었음이 인정되어야 한다.

- 도급인에서 제외되는 건설공사 발주자는 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리할 능력과 의무가 없는 발주자로 그 범위를 최대한 좁혀 놓았다.

- 구 산업안전보건법(2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되어 2020. 1. 16. 시행되기 전의 것)은‘같은 장소에서 행하여지는 사업으로서 각 호 (1. 사업의 일부를 분리하여 도급을 주어 하는 사업. 2. 사업이 전문분야의 공사로 이루어져 시행되는 경우 각 전문분야에 대한 공사의 전부를 도급을 주어 하는 사업)에 해당하는 사업 중 대통령령으로 정하는 사업의 사업주에 대하여 산업재해를 예방하기 위한 조치 의무를 부과하였다.(제29조) 

  이에 따라 도급사업주가 건설공사를 도급하였는데 해당 건설공사가 도급사업주의 사업의 일부이거나, 도급사업주의 사업을 구성하는 전문분야의 공사에 해당하는 경우, 그 도급사업주는 구 산업안전보건법에 따른 안전조치 의무를 부담하였다.

- ① 이러한 법 취지에 비추어, 적어도 구 산업안전보건법에 의하여 도급사업주로서의 책임을 부담하는 건설공사 도급인, 즉 도급하는 건설공사가 도급인의 사업의 일부를 구성하고 도급인의 사업과 같은 장소에서 이루어짐에도 불구하고 이를 외주화하여 도급에 의하여 행하는 사업주의 경우에는 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있다고 인정된다. 

  (예를 들면, 도급인의 주요 생산기계에 대한 유지･보수 공사 등 그 건설공사 자체가 도급인의 사업의 본질적이고 필수적인 일부에 해당하는 경우가 이에 해당한다.)

- ② 또한, 도급하는 건설공사에 관하여 도급인의 지배하에 있는 특수한 위험요소가 있어, 도급인이 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리하지 않고서는 수급인이 산업안전보건법이 정한 안전･보건조치를 실질적으로 이행하는 것이 현저히 곤란하고 도급인의 총괄･관리가 필수적인 경우에도, 도급인에게 그러한 지위가 인정된다. 

  (예를 들면, 도급한 건설공사의 목적물이 도급인만이 그 위험을 파악하고 적절하게 대처할 수 있는 특수한 위험 설비나 자재가 위치한 공간 내에 있고, 도급인이 주도적으로 시공을 총괄･관리하면서 그 설비나 자재의 폭발, 전도 및 낙하 방지, 근로자 출입금지 등의 적극적인 조치를 취하지 않고서는 수급인이 독자적으로 그러한 위험을 제거하는 조치를 취하는 것이 불가능한 경우가 이에 해당한다.)

- ③ 또한, 도급인과 수급인의 각 전문성, 규모, 도급계약의 내용 등에 비추어, 도급인에게는 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리할 능력이 있는 반면에 수급인에게는 산업안전보건법이 정한 안전･보건조치를 스스로 이행할 능력이 없음이 도급인의 입장에서 명백한 경우에도 그 도급인은 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있다고 해석함이 타당하다. 

  (예를 들면, 스스로 충분히 건설공사 시공을 주도하여 총괄･관리할 수 있는 능력이 있는 대규모 사업체가 안전보건조치를 취하는 것이 불가능함이 명백할 정도의 낮은 금액으로 전문성과 안전조치 능력을 갖추지 못했음이 명백한 영세한 사업체와 도급계약을 체결한 경우가 이에 해당한다.)

- 도급인에서 제외되는 건설공사 발주자를 ‘건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리하지 아니하는 자’로 제한하고 있는 규정의 의미는, 실제로 시공을 주도하여 총괄･관리하지 아니한 자를 의미하는 것이 아니고, 건설공사의 시공을 주도하여 총괄･관리해야 할 지위에 있지 않은 자를 의미하므로, 

- 이 사건 공사에 관하여, 소속 직원을 공사현장 담당자로 두고, 시공회사 근로자들에게 안전교육을 실시하고, 화기 작업이나 고소 작업에 대하여 작업허가서를 발부하는 등, 현실적으로 이 사건 공사의 시공을 감독･관리한 사실 만으로는, 

- 건설공사발주자에서 제외되는 도급인에 포함된다고 볼 수 없다.

<참고사항>

고용노동부는 개정 산업안전보건법 시행(20. 1. 16.)에 따른 ‘도급시 산업재해예방 운영지침’을 2020. 3. 시행하였다.

그 내용 중에는, 도급인의 안전조치 및 보건조치 관련 법령 규정 및 적용기준에 관해 설명하면서, 산업안전보건법 상 도급의 판단기준, 도급인과 건설공사발주자의 구분에 관해, 세부기준은 일반적인 원칙이며, 개별적인 사례에서 산업안전보건법상 도급인 해당 여부는 구체적인 사실관계를 파악하여 판단이 필요하다는 전제하에, 

공사의 시공을 주도하여 총괄･관리하는지 여부는, 

- 당해 건설공사가 사업의 유지 또는 운영에 필수적인 업무인지, 

- 상시적으로 발생하거나 이를 관리하는 부서 등 조직을 갖췄는지, 

- 예측 가능한 업무인지 등, 

다양한 요인을 종합적으로 고려하여 판단한다는 일응의 기준을 제시하고 있다.

그런데, 위 고용노동부의 지침은 상위 법령에 근거를 두고 있지 않아서, 법적 효력에 다툼이 있다. 

따라서 우선 울산지법 2021. 11. 11. 선고 2021고단1782 사건 판결 이유 중에서, 시공을 주도하여 총괄･관리하는 지 여부에 관한 견해를 바탕으로 도급인인지, 발주자인지 여부에 관해 좀 더 구체적인 판단 기준을 마련해 가야할 것으로 판단된다.